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Im Brennpunkt: Studienbeiträge

Im Brennpunkt: Studienbeiträge
Die folgende Darstellung der Diskussion und des aktuellen Standes zum Thema Studienbeiträge ist wie folgt gegliedert:
1. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005
2. Die Entwicklung der Beschlusslage in der HRK
3. Der Beginn - Langzeitgebühren in den einzelnen Bundesländern
4. Einführung von allgemeinen Studienbeiträgen in den Ländern
5. Beurteilung der Gebührenregelungen in den Ländern
6. Zahlen und Fakten
7. Verwendung von Studienbeiträgen
8. Studienkredite
   Übersicht über die Regelungen in den einzelnen Ländern
   Links zum Thema

1. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung vom 26. Januar 2005 festgestellt, dass das seit 2002 im Hochschulrahmengesetz festgeschriebene Verbot von Studiengebühren verfassungswidrig ist. Es gab damit der Klage von sechs Bundesländern statt, die gegen die bundesgesetzliche Regelung von Studiengebühren vorgegangen waren. Das Bundesverfassungsgericht räumte zwar damals ein, dass die Regelungen zur Gebührenfreiheit des Studiums dem Gegenstand nach in die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes fallen, er diese aber nur ausüben kann, wenn "die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich" macht. Dies sei aber nicht der Fall. Es sei anzunehmen, dass die Länder "bei der Einführung von Gebühren in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen begründeten Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen bedachter Regelungen den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen" werden. Mit dieser Entscheidung machte das Bundesverfassungsgericht für die Länder den Weg für Studiengebühren frei. Zwischenzeitlich ist im Zug der Neuordnung der Kompetenzen im föderalen System die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für den Hochschulbereich ohnehin weitgehend entfallen. Einführung und Gestaltung von Studiengebühren fällt in die Kompetenz der einzelnen Länder.

2. Die Entwicklung der Beschlusslage in der HRK

Nach Auffassung der Hochschulrektorenkonferenz gibt es folgende Gründe, die für die Einführung von Studienbeiträgen sprechen:
Studiengebühren spielen die Rolle von Preisen in einem zunehmend marktorientierten System. Sie führen zu einem neuen Verhältnis zwischen Studierenden als zahlenden Nachfragern und Hochschule. Studierende werden nicht mehr als Last oder Überlast empfunden, sondern von den Hochschulen mit bedarfsgerechten und innovativen Studienangeboten in einem qualitativen Wettbewerb umworben.

Wissenschaftliche Gutachten zeigen, dass das gebührenfreie Studium zu einer unerwünschten Umverteilung führt. (Grüske, Dieter: Verteilungseffekte der öffentlichen Hochschulverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd. 221/II) Akademiker holen während ihres Berufslebens einen erheblichen Einkommensvorsprung gegenüber anderen Qualifikationen heraus. Finanziert wird das Studium aber zu einem großen Teil durch die steuerlichen Abgaben von Nicht-Akademikern.

Gegen die Einführung von Studienbeiträgen spricht das Abschreckungsargument. Es besteht die Gefahr, dass Hochschulzugangsberechtigte durch die zusätzliche finanzielle Belastung vom Studium abgehalten werden und die im Vergleich zu anderen Ländern ohnehin niedrige Studierquote und der niedrige Anteil von Studierenden aus unteren Einkommensschichten weiter absinken. Außerdem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Länder ihre Zuwendungen absenken, wenn die Hochschule Einnahmen aus Gebühren generiert.

Nach intensiver Abwägung aller Argumente hat das Plenum der HRK mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts  am 8. Juni 2004 seine ursprünglich ablehnende Position zu Gebühren für grundständige Studien revidiert. Dabei hat sich die HRK auf ein Konzept von Studienbeiträgen verständigt, die den Charakter von Drittmitteln für die Verbesserung der Qualität der Lehre haben. Als Bedingungen für die Erhebung von Studienbeiträgen nennt der Plenarbeschluss:
- Der Staat darf seine Finanzaufwendungen für die Hochschulen nicht im Gegenzug reduzieren.
- Die Hochschulen müssen ihre Einnahmen eigenverantwortlich für die Lehre einsetzen können.
- Die einzelne Hochschule muss selbst entscheiden können, ob und in welcher Höhe sie Beiträge erhebt.
- Die Studienbeiträge dürfen nicht dazu führen, dass sozial Benachteiligte vom Studium ferngehalten werden.
In der Einführungsphase sollen niedrige Beiträge mit einer einheitlichen Obergrenze erhoben werden. Parallel soll ein funktionierendes System staatlicher Stipendien oder Kreditsicherung installiert werden. Dann sollen die Hochschulen in einer zweiten Phase Beiträge innerhalb eines vom Staat festzulegenden Korridors selbstständig festlegen können. Nach Auffassung der HRK sollten folgende Leitgedanken bei der Implementierung von Studienbeiträgen den Entscheidungsprozess bestimmen:

- Studienbeiträge müssen in einer besonderen für die Studierenden erkennbaren Weise zur Verbesserung der Lehrqualität beitragen. Das bedeutet, es muss gesetzlich festgelegt werden, dass Gebühren allein der Verbesserung der Lehre an Hochschulen zugute kommen. Die Einnahmen aus Gebühren dürfen nicht auf die Zuschüsse für Forschung und Lehre angerechnet werden. Im Gesetz zu verankern ist auch die zweckgebundene Verwendung der Mittel für die Verbesserung der Ausstattung in der Lehre. Die entsprechenden Rahmenbedingungen, z.B. die Abschaffung der Kapazitätsverordnung, müssen ebenfalls zeitnah geschaffen werden.

- Die Implementierung von Gebühren durch die Länder sollte allein dadurch geschehen, dass die Hochschulen zur Erhebung von Gebühren bzw. zum Erlass einer entsprechenden Gebührenordnung ermächtigt werden. Außerdem sollten die Länder möglichst in bundeseinheitlicher Abstimmung Obergrenzen oder Korridore für die Höhe der Studiengebühren definieren. Es muss aber den Hochschulen selbst überlassen bleiben zu entscheiden, in welcher Höhe sie innerhalb des vorgegebenen Spielraums für welche Studiengänge Gebühren einführen. Nur dann können Studiengebühren ein sinnvolles Instrument in der Profilbildung und im Wettbewerb darstellen.

- Die getroffenen Regelungen sollten zwischen den Ländern in möglichst hohem Maße bundesweit abgestimmt und kompatibel sein, um einen Wettbewerb der Hochschulen, nicht aber eine Behinderung seiner Entwicklung durch Landesgrenzen zu ermöglichen. Durch die Einführung von Gebühren darf es nicht zu einer Mobilitätsverhinderung der Studierenden kommen. Die freie Wahl der Hochschulen und die Mobilität während des Studiums sind wesentliche Qualitätsaspekte. Mobilitätsbehindernde Maßnahmen, z.B. Landeskinderregelungen, müssen deshalb verhindert werden. Auch das Kreditsystem muss so aufgebaut sein, dass Darlehen bundeseinheitlich bzw. bundesweit transferierbar sind.

In einer weiteren Plenarentschließung vom 23. November 2005 hat die HRK ihre Vorstellungen zur künftigen Studienfinanzierung noch einmal detailliert dargelegt. Dabei wurden folgende Eckpunkte festgehalten:

- Studienbeiträge sollten von allen Studierenden gleichermaßen aufgebracht werden sollen, da nur dann die gewünschten hochschulpolitischen Steuerungseffekte wirksam werden können.

- Studienbeiträge müssen durch die Möglichkeit der Vorfinanzierung und durch an der persönlichen Leistungsfähigkeit orientierte Rückzahlungsbedingungen sozial verträglich gestaltet werden.

- Das Kreditangebot sollte im Wettbewerb der Finanzierungsinstitute aufgelegt werden, das Ausfallrisiko sollte teils durch eine Versicherungslösung teils durch eine staatliche Sicherung aufgefangen werden.

- Die HRK fordert zudem die Wirtschaft auf, ihren Interessen und nicht zuletzt ihrer gesellschaftlichen Verantwortung gerecht zu werden und einen Fonds anzulegen, der die Übernahme der Studienbeiträge von Studierenden erlaubt.

Allerdings hält es die HRK nicht für ausreichend, alleine die Finanzierung von Studienbeiträgen zu regeln. Sie plädiert vielmehr dafür, den gesamten Komplex der individuellen Studienfinanzierung und die hierfür bereit stehenden Mittel auf den Prüfstand zu stellen. Bereits in der Vergangenheit ist angesichts der Probleme, die viele Studierende haben, ihr Studium zu finanzieren, über eine Neuregelung der Studienfinanzierung nachgedacht worden. Eine umfassende Reform konnte jedoch politisch nicht durchgesetzt werden. In Anbetracht des Ziels, die Zahl der Studierenden und den Anteil am Altersjahrgang deutlich zu steigern, müssen aber in absehbarer Zeit noch einmal alle Möglichkeiten erörtert werden, das Studium für eine größere Anzahl von Studierenden finanzierbar zu machen.
3. Der Beginn - Langzeitgebühren in den einzelnen Bundesländern
Vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts galt: Studiengebühren sind verboten, doch "in besonderen Fällen kann das Landesrecht Ausnahmen vorsehen". Insofern gab es bereits eine Fülle von Gebührenregelungen vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26.1.2005, allerdings nur für Langzeitstudierende: u.a. in Baden-Württemberg (511 Euro pro Semester für Langzeitstudierende = Regelstudienzeit plus vier Semester überschritten), in Hamburg, Niedersachsen, im Saarland, in Sachsen-Anhalt und in Thüringen (je 500 Euro je Semester für Langzeitstudierende). In Hessen galt eine gestaffelte Gebühr für Langzeitstudierende (500 bis 900 Euro je Semester). In Bayern mussten Langzeitstudierende ebenfalls 500 Euro je Semester zahlen. Heute gibt es Langzeitgebühren noch in Bremen (500 Euro ab dem 15. Semester), Hessen (500 bis 900 Euro bei Überschreitung der Regelstudienzeit um 4 Semester), Niedersachsen (600 bis 800 Euro anstelle der üblichen Studienbeiträge nach Überschreiten der Regelstudienzeit um 4 Semester), Sachsen-Anhalt (500 Euro bei Überschreiten der Regelstudienzeit um 4 Semester), Thüringen (dito). Das so genannte Studienkontenmodell wird in Rheinland-Pfalz praktiziert. Hier müssen Studierende nach Verbrauch einer bestimmten Zahl von Semesterwochenstunden (die im Prinzip auch der Regelstudienzeit plus vier Semester entsprechen) 650 Euro zahlen.

4. Einführung von allgemeinen Studienbeiträgen in den Ländern

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben als erste die Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen Studiengebühren eingeführt (WS 06/07). Im darauf folgenden Sommersemester folgten Baden-Württemberg, Bayern und Hamburg, im WS 07/08 das Saarland und Hessen. Dabei wurden unterschiedliche Modelle realisiert: In Nordrhein-Westfalen ist es den Hochschulen freigestellt, Studiengebühren zu erheben. Die Höhe kann zwischen 0 und 500 Euro variieren. In Baden-Württemberg, Hamburg und Niedersachsen wurden für alle staatlichen Hochschulen verpflichtende Studienbeiträge in Höhe von 500 Euro eingeführt, in Bayern gibt es ein Spektrum zwischen 100 und 500 Euro an Fachhochschulen und zwischen 300 und 500 Euro an Universitäten, in Hessen wurden Gebühren zwischen 500 und 900 Euro eingeführt, im Saarland zahlen die Studierenden im 1. Studienjahr 300 Euro, anschließend 500 Euro.
Nach den Landtagswahlen 2008 in Hessen und Hamburg ergab sich in diesen beiden Ländern eine neue Situation. In Hamburg wurde die Gebührenregelung modifiziert. Die Koalitionspartner einigten sich auf so genannte nachgelagerte Gebühren. Die Höhe beträgt 375 Euro pro Semester. Der Betrag kann vorfinanziert werden. Die (Rück)Zahlung erfolgt erst, wenn das Jahreseinkommen 30.000 Euro übersteigt. Zinsen werden für die Zeit des Studiums (in der Regelstudienzeit) und im ersten Jahr nach dem Studium nicht erhoben.
In Hessen wurden die Studiengebühren im Jahr 2008 ganz abgeschafft.

- In allen Ländern wurden Befreiungstatbestände vorgesehen, u.a.für chronisch Kranke oder Studierende mit Behinderung, Studierende mit Kind, hochschulpolitisch engagierte Studierende etc. Die HRK war aus Gründen der leichteren Administrierbarkeit der Auffassung, dass die Sozialverträglichkeit allein über die Rückzahlungsbedingungen gesichert werden sollte und, dass bestimmte Zielstellungen, z.B. die Förderung von Studierenden aus Entwicklungsländern aktiv durch eigene Förderprogramme angegangen werden sollen. In Bayern und Baden-Württemberg wurde im Jahr 2009 entschieden, dass Studiengebühren nur für zwei Kinder einer Familie bezahlt werden müssen, weitere Kinder dagegen freigestellt sind.

In allen Ländern können die Studiengebühren vorfinanziert werden. Es bestehen Vereinbarungen mit überwiegend landeseigenen Kreditunternehmen, die zinssubventionierte Kredite anbieten, die erst nach Ablauf des Studiums und einer weiteren Karenzzeit sowie bei Überschreiten einer bestimmten Einkommensgrenze zurückgezahlt werden müssen.
- Die Konditionen sind überall sehr ähnlich geregelt, die Einkommensgrenze für die Rückzahlung orientiert sich am BAföG.
- In einigen Ländern ist eine Verschuldungsobergrenze aus BAföG und Studienkredit vorgesehen (durchschnittlich 15.000 Euro). Am niedrigsten ist diese in NRW, wo man BAföG-Vollempfänger nicht zusätzlich belasten will.
Die Einnahmen aus den Studienbeiträgen fließen an die Hochschulen, die - unter Beteiligung der Studierenden - über die Verwendung für Studienzwecke entscheiden. Ein prozentualer Anteil der Einnahmen wird in einen Ausfallfonds abgeführt, der für die beteiligten Kreditinstitute das Risiko, dass ein Teil der Kredite nicht zurückgezahlt wird, minimieren soll. (Regelungen im Einzelnen s. anliegende Tabelle)

5. Beurteilung der Gebührenregelung in den Ländern

Die Ausgestaltung der Gebühren weicht erheblich vom HRK-Modell ab. Dies sah vor, dass jeder Studierende während des Studiums einen zinssubventionierten Kredit für die Finanzierung der Beiträge bekommt, der erst nach Abschluss des Studiums und Aufnahme einer Berufstätigkeit und abhängig vom erzielten Einkommen zurückgezahlt wird. Das hätte den Abschreckungseffekt reduziert. Die soziale Ausgestaltung wäre über die  Rückzahlungsbedingungen erreicht worden. Die in den Ländern realisierten Modelle unterscheiden sich aber von diesen Vorschlägen zum Nachteil der Studierenden und der Hochschulen. Die Studienbeiträge fallen direkt an. Sie können über Kredite finanziert werden, die aber trotz gewisser Erleichterungen mit beträchtlichen Zinskosten verbunden sind. Deshalb werden Befreiungstatbestände für einzelne Studierendengruppen vorgesehen, um den Abschreckungscharakter zu reduzieren. Dies erschwert wiederum die Erhebung der Beiträge. Die Rückzahlungskonditionen sind sozial ausgestaltet wie gefordert. Diese soziale Komponente wird jedoch nicht wie vom Verfassungsgericht erwartet von den Ländern getragen, sondern aus dem Gebührenaufkommen finanziert.

6. Zahlen und Fakten

Studiengebühren werden derzeit in sechs Ländern erhoben. Da sehr große Ländern darunter sind, unterliegen derzeit ca. 60 % der Hochschulen und der Studierenden Gebühren- und Beitragsregelungen.
Das Gebührenaufkommen schwankt aufgrund der häufigen Änderungen bei den Ländern, die ursprünglich Gebühren eingeführt haben, erheblich. Erst seit dem Jahre 2006 werden die Einnahmen aus Studiengebühren / -beiträgen in der Hochschulstatistik ausgewiesen. Sie beliefen sich im Jahre 2006 an den staatlichen Hochschulen auf 220 Millionen, im Jahr 2007 auf 737 Millionen Euro. Zahlen zu 2008 sind noch nicht veröffentlicht. In diesen Zahlen sind auch Gebühren für Langzeitstudierende und andere von Studierenden an die Hochschulen abgeführte Gebühren enthalten. Für die sechs Länder ist derzeit überschlägig von Einnahmen aus Studiengebühren im Umfang von 700 bis 750 Millionen Euro auszugehen. Aufgrund neuer Befreiungstatbestände und Einschränkungen ist die Summe tendenziell rückläufig.

7. Verwendung von Studienbeiträgen

Die Hochschulen können über die Verwendung von 80 - 85 % der eingehenden Gelder verfügen. Der Verwaltungsaufwand beläuft sich auf ca. 5 %. 10 - 18 % (je nach Land) müssen die Hochschulen im Sicherungsfonds zugunsten der Finanzinstitute einzahlen, die Studienkredite bereitstellen.
Die Ländergesetze sehen vor, dass die Einnahmen aus den Studienbeiträgen für Maßnahmen zur Verbesserung der Lehre eingesetzt werden (Baden-Württemberg). Die grundsätzliche Verwendung der Mittel und das Verteilungsverfahren werden in den Hochschulen z.T. mit Satzung, z.T. in Richtlinien geregelt. Dabei wird auf allzu weitgehende Vorgaben verzichtet, um den Fakultäten und Fachbereichen einen gewissen Entscheidungsspielraum zu überlassen und sachadäquate Entscheidungen zu ermöglichen. In den meisten Hochschulen wird eine Aufsplittung der Einnahmen vorgenommen. Ein Teil geht auf die zentrale Ebene für Maßnahmen zur Verbesserung der Lehrbedingungen (z.B. Öffnungszeiten der Bibliothek), ein Teil direkt in die Fakultäten und Fachbereiche. Das Verteilungsverhältnis ist oft 1:3. Das Gros der Mittel fließt also in die Fakultäten und Fachbereiche. Die Verteilung auf die dezentrale Ebene folgt zum Teil den Studierendenzahlen ist aber mitunter auch an der Aus- und Überlastung orientiert.
In den Landesgesetzen ist überwiegend vorgesehen, dass über die Verwendung der Einnahmen aus Studienbeiträgen das Benehmen mit einer Vertretung der Studierenden herzustellen ist. Die Ausgestaltung des Verfahrens ist in die Autonomie der einzelnen Hochschule gestellt. Vorliegende Berichte der Hochschulen über die Verfahren und über die Verwendung der Beiträge zeigen, dass in allen Hochschulen die Studierenden maßgeblich an der Entscheidung über die Verwendung mitwirken, oft in paritätisch besetzten Gremien.
Die aus Studienbeiträgen finanzierten Maßnahmen sind ebenso vielfältig wie die Defizite im Bereich der Lehre aufgrund der Unterausstattung und es ist nicht möglich alle aufzulisten. Es gibt jedoch einige klassische Maßnahmen, die immer wieder in den Berichten der Hochschulen auftauchen:

- Beschäftigung zusätzlicher studentischer und wissenschaftlicher Hilfskräfte sowie von Lehrkräften für besondere Aufgaben um folgende Maßnahmen zu ermöglichen
- Einrichtung zusätzlicher Tutorien und Übungen
- Angebot eines Klausurtrainings
- Einrichtung von Mentoren-Programmen,
- zusätzliche Sprachkurse und andere Angebote zur Verbesserung der Schlüsselqualifikationen
- Zusatzkurse für ausländische Studierende
- Zusätzliche Kurse in der Studieneingangsphase
- Verbesserung der Kleingruppenarbeit
- Verbesserung der Studienberatung
- Einrichtung von E-Learning-Plattformen
- Angebot zusätzlicher Exkursionen

- Verbesserung der Bibliothekausstattung
- Beschaffung zusätzlicher Lehrbücher,
- Verbesserung der technischen Ausstattung (PCs)
- Verlängerung der Öffnungszeiten durch zusätzliches Personal

- Verbesserung der Ausstattung der Labore
- Anschaffung spezieller Geräte für die studentische Nutzung
- Erweiterung der Öffnungszeiten

- Verbesserung der IT-Infrastruktur für Studierende
- W-Lan-Ausstattung der Hörsäle und Seminarräume
- USB-Sticks mit Studienmaterialien
- Freie Druckkontingente

- Verbesserung der Prüfungsinfrastruktur
- Verbesserte Software
- Zusätzliches Personal

- Aufbau von career services

- Schaffung von Betreuungsmöglichkeiten für Studierende mit Kind

- Bereitstellung von Stipendien für bedürftige Studierende
Trotz Zusicherung in einigen Ländergesetzen (Baden-Württemberg, Bayern und Saarland), dass das aus den Einnahmen finanzierte Personal nicht kapazitätswirksam wird, machen die Hochschulen von dieser Möglichkeit nur zögernd Gebrauch, weil umstritten ist, ob diese Regelung verfassungsrechtlich Bestand haben wird. Auch besteht das Problem, dass die Hochschulen aufgrund gesetzlicher Änderungen (s. Hamburg und Hessen oder auch neue Ausnahmetatbestände in Bayern und Hamburg) bzw. deren Ankündigung nicht mehr langfristig und verbindlich planen können.
8.Studienkredite

Wie bereits oben dargestellt, wird in den meisten Ländern die Einführung von Studiengebühren /-beiträgen durch Studienkredite von Landesbanken begleitet, um die soziale Flankierung zu sichern. Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von Banken und Sparkassen, die entsprechende Kredite - sei es zur Abdeckung von Beiträgen, sei es zur Finanzierung der Lebenshaltungskosten - in ihr Programm aufgenommen haben. Das CHE hat die Angebote der Anbieter nach verschiedenen Kriterien begutachtet und die Ergebnisse publiziert. Sie sind u.a. auf der Homepage des CHE nachlesbar.

Die KfW bietet ebenfalls einen Studienkredit an, der sich aber ausschließlich auf die Finanzierung der Lebenshaltungskosten bezieht.

Links zum Thema:

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005 
HRK-Pressemitteilung vom 26.1.2005 zum Urteil des Bundesverfassungsgerichtes
Beschluss des HRK-Plenums vom 8. Juni 2004
HRK-Entschliessung zur Finanzierung der Hochschulen vom 9. Juli 1996
Beschluss des HRK-Plenums vom 23. November 2005
http://www.che
http://www.kfw-foerderbank.de/DE_Home/Bildung/Wissenskredite_fuer_Studenten/KfW_Studienkredit/index.jsp
http://www.innovation.nrw.de/studieren_in_nrw/studienstarter/finanzierung/studienbeitraege_nrw/index.php
http://www.stmwfk.bayern.de/studienbeitraege.html
http://www.mwk.baden-wuerttemberg.de/studiengebuehren/
http://www.wissenschaft.hamburg.de/index.php/article/detail/1798
http://www.mwk.niedersachsen.de/master/C19832696_N19685145_L20_D0_I731.html
http://www.saarland.de/5513.htm
http://www.che.de/downloads/CHE_Studienkredit_Test_2007_AP91.pdf
www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/

Übersicht über Studiengebühren

 

(Verantwortlich im HRK-Sekretariat: Brigitte Göbbels-Dreyling)

Letzte Änderung: 27.08.2009