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Im Brennpunkt: Studienbeiträge

1. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung vom 26. Januar 2005 festgestellt, dass das seit 2002 im Hochschulrahmengesetz festgeschriebene Verbot von Studiengebühren verfassungswidrig ist. Es gab damit der Klage von sechs Bundesländern statt, die gegen die bundesgesetzliche Regelung von Studiengebühren vorgegangen waren. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar eingeräumt, dass die Regelungen zur Gebührenfreiheit des Studiums dem Gegenstand nach in die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes fallen, er diese aber nur ausüben kann, wenn „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich“ macht. Dies sei aber gegenwärtig nicht der Fall. Es sei anzunehmen, dass die Länder „bei der Einführung von Gebühren in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen begründeten Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen bedachter Regelungen den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen“ werden. Mit dieser Entscheidung machte das Bundesverfassungsgericht für die Länder den Weg für Studiengebühren frei.

2. Die Entwicklung der Beschlusslage in der HRK

Nach Auffassung der Hochschulrektorenkonferenz gibt es folgende Gründee, die für die Einführung von Studienbeiträgen sprechen:

Studiengebühren spielen die Rolle von Preisen in einem zunehmend marktorientierten System. Sie führen zu einem neuen Verhältnis zwischen Studierenden als zahlenden Nachfragern und Hochschule. Studierende werden nicht mehr als Last oder Überlast empfunden, sondern von den Hochschulen mit bedarfsgerechten und innovativen Studienangeboten in einem qualitativen Wettbewerb umworben

Wissenschaftliche Gutachten zeigen, dass das gebührenfreie Studium von heute eine Umverteilung in die falsche Richtung bewirkt. (Grüske, Dieter: Verteilungseffekte der öffentlichen Hochschulverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd. 221/II) Akademiker holen während ihres Berufslebens einen uneinholbaren Einkommensvorsprung gegenüber anderen Qualifikationen heraus. Finanziert wird das Studium aber in erster Linie durch die steuerlichen Abgaben von Nicht-Akademikern.

Gegen die Einführung von Studienbeiträgen spricht das Abschreckungsargument. Es besteht die Gefahr, dass Hochschulzugangsberechtigte durch die zusätzliche finanzielle Belastung vom Studium abgehalten werden und die im Vergleich zu anderen Ländern ohnehin niedrige Studierquote und der niedrige Anteil von Studierenden aus unteren Einkommensschichten weiter absinken.

Nach intensiver Abwägung aller Argumente hat das Plenum der HRK mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts  am 8. Juni 2004 seine ursprünglich ablehnende Position zu Gebühren für grundständige Studien revidiert. Dabei hat sich die HRK auf ein Konzept von Studienbeiträgen verständigt, die den Charakter von Drittmitteln für die Verbesserung der Qualität der Lehre haben. Als Bedingungen für die Erhebung von Studienbeiträgen nennt der Plenarbeschluss:

• Der Staat darf seine Finanzaufwendungen für die Hochschulen nicht im Gegenzug reduzieren.
• Die Hochschulen müssen ihre Einnahmen eigenverantwortlich für die Lehre einsetzen können.
• Die einzelne Hochschule muss selbst entscheiden können, ob und in welcher Höhe sie Beiträge erhebt.
• Die Studienbeiträge dürfen nicht dazu führen, dass sozial Benachteiligte vom Studium ferngehalten werden.

In der Einführungsphase sollen niedrige Beiträge mit einer einheitlichen Obergrenze erhoben werden. Parallel soll ein funktionierendes System staatlicher Stipendien oder Kreditsicherung installiert werden. Dann sollen die Hochschulen in einer zweiten Phase Beiträge innerhalb eines vom Staat festzulegenden Korridors selbstständig festlegen können. Nach Auffassung der HRK sollten folgende Leitgedanken bei der Implementierung von Studienbeiträgen den Entscheidungsprozess bestimmen:

• Studienbeiträge müssen in einer besonderen für die Studierenden erkennbaren Weise zur Verbesserung der Lehrqualität beitragen. Das bedeutet, es muss gesetzlich festgelegt werden, dass Gebühren allein der Verbesserung der Lehre an Hochschulen zugute kommen. Die Einnahmen aus Gebühren dürfen nicht auf die Zuschüsse für Forschung und Lehre angerechnet werden. Im Gesetz zu verankern ist auch die zweckgebundene Verwendung der Mittel für die Verbesserung der Ausstattung in der Lehre. Die entsprechenden Rahmenbedingungen, z.B. die Abschaffung der Kapazitätsverordnung, müssen ebenfalls zeitnah geschaffen werden.

• Die Implementierung von Gebühren durch die Länder sollte allein dadurch geschehen, dass die Hochschulen zur Erhebung von Gebühren bzw. zum Erlass einer entsprechenden Gebührenordnung ermächtigt werden. Außerdem sollten die Länder möglichst in bundeseinheitlicher Abstimmung Obergrenzen oder Korridore für die Höhe der Studiengebühren definieren. Es muss aber den Hochschulen selbst überlassen bleiben zu entscheiden, in welcher Höhe sie innerhalb des vorgegebenen Spielraums für welche Studiengänge Gebühren einführen. Nur dann können Studiengebühren ein sinnvolles Instrument in der Profilbildung und im Wettbewerb darstellen.

• Die getroffenen Regelungen sollten zwischen den Ländern in möglichst hohem Maße bundesweit abgestimmt und kompatibel sein, um einen Wettbewerb der Hochschulen, nicht aber eine Behinderung seiner Entwicklung durch Landesgrenzen zu ermöglichen. Durch die Einführung von Gebühren darf es nicht zu einer Mobilitätsverhinderung der Studierenden kommen. Die freie Wahl der Hochschulen und die Mobilität während des Studiums sind wesentliche Qualitätsaspekte. Mobilitätsbehindernde Maßnahmen, z.B. Landeskinderregelungen, müssen deshalb verhindert werden. Auch das Kreditsystem muss so aufgebaut sein, dass Darlehen bundeseinheitlich bzw. bundesweit transferierbar sind.

In einer weiteren Plenarentschließung vom 23. November 2005 hat die HRK ihre Vorstellungen zur künftigen Studienfinanzierung noch einmal detailliert dargelegt. Dabei wurden folgende Eckpunkte festgehalten:

• Studienbeiträge sollten von allen Studierenden gleichermaßen aufgebracht werden sollen, da nur dann die gewünschten hochschulpolitischen Steuerungseffekte wirksam werden können.

• Studienbeiträge müssen durch die Möglichkeit der Vorfinanzierung und durch an der persönlichen Leistungsfähigkeit orientierte Rückzahlungsbedingungen sozial verträglich gestaltet werden.

• Das Kreditangebot sollte im Wettbewerb der Finanzierungsinstitute aufgelegt werden, das Ausfallrisiko sollte teils durch eine Versicherungslösung teils durch eine staatliche Sicherung aufgefangen werden.

• Die HRK fordert zudem die Wirtschaft auf, ihren Interessen und nicht zuletzt ihrer gesellschaftlichen Verantwortung gerecht zu werden und einen Fonds anzulegen, der die Übernahme der Studienbeiträge von Studierenden erlaubt.

Allerdings hält es die HRK nicht für ausreichend, alleine die Finanzierung von Studienbeiträgen zu regeln. Sie plädiert vielmehr dafür, den gesamten Komplex der individuellen Studienfinanzierung und die hierfür bereit stehenden Mittel auf den Prüfstand zu stellen. Bereits in der Vergangenheit ist angesichts der Probleme, die viele Studierende haben, ihr Studium zu finanzieren, über eine Neuregelung der Studien-finanzierung nachgedacht worden (z.B. „Drei-Körbe-Modell“). Eine umfassende Reform konnte jedoch politisch nicht durchgesetzt werden und musste einer kleinen Lösung („Reform der Bundesausbildungs-förderung“) weichen. In Anbetracht des Ziels, die Zahl der Studierenden und den Anteil am Altersjahrgang deutlich zu steigern, müssen aber in absehbarer Zeit noch einmal alle Möglichkeiten erörtert werden, das Studium für eine größere Anzahl von Studierenden finanzierbar zu machen.

3. Derzeitige Regelungen in den einzelnen Bundesländern

Bereits bisher galt: Studiengebühren sind verboten, doch „in besonderen Fällen kann das Landesrecht Ausnahmen vorsehen“. Bereits zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes gab es Gebührenregelungen, allerdings nur für Langzeitstudierende: in Baden-Württemberg (511 Euro pro Semester für Langzeitstudierende = Regelstudienzeit plus vier Semester überschritten), in Hamburg, Niedersachsen, im Saarland, in Sachsen-Anhalt und in Thüringen (je 500 Euro je Semester für Langzeitstudierende). In Hessen wurde eine gestaffelte Gebühr für Langzeitstudierende (500 bis 900 Euro je Semester) eingeführt. In Bayern müssen Langzeitstudierende mittlerweile ebenfalls 500 Euro je Semester zahlen. Das so genannte Studienkontenmodell wird in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen praktiziert. Hier müssen Studierende nach Verbrauch einer bestimmten Zahl von Semesterwochenstunden (die im Prinzip auch der Regelstudienzeit plus vier Semester entsprechen) 650 Euro zahlen. Folgende Länder erheben bisher keine Gebühren: Berlin, Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Schleswig-Holstein.

4. Gesetzentwürfe zur Einführung von Studienbeiträgen in den Ländern

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben einige Länder zunächst die schnellst mögliche Einführung von Studiengebühren angekündigt, u.a. Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, das Saarland und – nach dem Regierungswechsel im Mai 2005 - auch Nordrhein-Westfalen. Die mehrheitlich SPD-regierten Länder haben die Einführung von Gebühren abgelehnt. Sie favorisieren nach wie vor das Studienkontenmodell. Berlin lehnt bisher die Einführung von Gebühren und Studienkonten ab.

Das Land Niedersachsen hat  als erstes Land den Gesetzgebungsprozess abgeschlossen und zum Wintersemester 2006/2007 Studienbeiträge eingeführt. Sie werden in einheitlicher Höhe von 500 Euro erhoben werden. Der Ausfallfonds wird von den Hochschulen aus Beiträgen finanziert.

• Baden-Württemberg: Studiengebühren sollen im Sommersemester 2007 eingeführt werden. Nach § 3 Abs. des Gesetzentwurfes eines Gesetzes zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes und anderer Gesetze werden die Hochschulen ermächtigt, Gebühren zu erheben – und zwar in der einheitlichen Höhe von 500 Euro pro Semester. Das Ausfallrisiko soll durch einen Studienfonds abgesichert werden, in den die Hochschulen im Umlageverfahren einzahlen. Die Rückzahlungspflicht für das Darlehen setzt zwei Jahre nach Beendigung des Studiums ein, es ergibt sich eine Rückzahlungsgrenze von 15.000 Euro aus Studiendarlehen und BAFöG.
• Bayern: Studiengebühren sollen im Sommersemester 2007 eingeführt werden. Im Gesetzentwurf eines Gesetzes zur Änderung des bayerischen Hochschulgesetzes  werden die Universitäten und Kunsthochschulen ermächtigt, Gebühren in Höhe von 300 bis 500 Euro zu erheben, die Fachhochschulen in Höhe von 100 bis 500 Euro. Bis zu 10 Prozent der Studierenden können von den Hochschulen  von der Gebührenpflicht befreit werden. Die Hochschulen müssen 10 Prozent der Beitragseinnahmen in einen Fonds zur Absicherung des Ausfallrisikos einzahlen. Die Rückzahlungsgrenze für ein Darlehen zur Vorfinanzierung der Gebühren soll bei 5.000 Euro liegen.
• Das Land Nordrhein-Westfalen will zum Wintersemester 2006/2007 Studiengebühren (für Studienanfänger, für alle Studierenden ab SS 2007) einführen. Im Referentenentwurf eines Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen werden die Hochschulen ermächtigt, Studienbeiträge zwischen 0 und 500 Euro zu erheben. Die Rückzahlung eines möglichen Darlehens soll zwei Jahre nach Abschluss des Studiums beginnen. Die Rückzahlungsgrenze aus Studiendarlehen und BAFöG soll bei 10.000 Euro liegen. Die Kosten für den Ausfallfonds, der aufgrund dieser Rückzahlungsgrenze relativ hoch ist, soll von den Hochschulen getragen werden. Es wird mit einer notwendigen Umlage in Höhe von 25 Prozent der Einnahmen gerechnet.
• Das Land Niedersachsen will ebenfalls zum Wintersemester 2006/2007 Studienbeiträge einführen. Sie sollen in einheitlicher Höhe von 500 Euro erhoben werden. Der Ausfallfonds soll wiederum von den Hochschulen aus Beiträgen finanziert werden.

Die HRK sieht mit diesen Gesetzesentwürfen die Befürchtung bestätigt, dass die formulierten Eckpunkte nicht zum Tragen kommen und damit die mit der Einführung von Beiträgen verbundenen Ziele nicht werden verwirklicht werden können.

Links zum Thema:

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005 
HRK-Pressemitteilung vom 26.1.2005 zum Urteil des Bundesverfassungsgerichtes
Beschluss des HRK-Plenums vom 8. Juni 2004
HRK-Entschliessung zur Finanzierung der Hochschulen vom 9. Juli 1996 
Pressemitteilung des ASTA der Uni Potsdam
Übersicht über Studiengebühren in den Bundesländern
Vorstellungen der KfW-Bankengruppe zur Einführung eines bundesweiten Studienkreditangebots (31. Januar 2005)
Beschluss des HRK-Plenums vom 23. November 2005
Übersicht über Studiengebühren in den Bundesländern

Reaktionen der einzelnen Bundesländer auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts:
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Hamburg
Hessen
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Schleswig-Holstein

Ansprechpartnerin in der HRK-Geschäftsstelle:
Brigitte Göbbels-Dreyling